摘要：簡(jiǎn)要介紹了全球地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，通過分析政府政策在地?zé)岚l(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的功能，得出地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有政府主導(dǎo)與政策引領(lǐng)特征，未來地?zé)岙a(chǎn)業(yè)大發(fā)展依舊需要政策支持的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，對(duì)我國的地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行了分析，并就國內(nèi)地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策分國家和地方兩個(gè)層面進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，探討當(dāng)前政策存在的問題及改進(jìn)方向。本著借鑒的原則，從立法、發(fā)展規(guī)劃、投資鼓勵(lì)與財(cái)稅政策方面提出促進(jìn)我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策改進(jìn)建議。

隨著低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代的來臨，可再生能源在人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益重要。地?zé)崮茏鳛榭稍偕茉醇易宓囊粏T正在表現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。目前地?zé)崮茉谝淮文茉聪M(fèi)中的占比雖小，但其豐富的資源量決定了其發(fā)展的潛力。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律看，發(fā)展初期往往需要強(qiáng)有力的政策扶持，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)也不例外。1 全球地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)

地?zé)豳Y源是一種儲(chǔ)量非常豐富的資源。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全球大陸資源（不含南極洲）地下10千米以內(nèi)地?zé)豳Y源量折合標(biāo)煤約為2 300萬億噸，是化石能源總量的1 500倍。這些資源若能得以有效開發(fā)，將對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。不過地?zé)豳Y源的能量密度遠(yuǎn)小于石油，如何經(jīng)濟(jì)有效地開發(fā)地?zé)豳Y源是目前的關(guān)鍵問題。較之豐富的資源量，目前人類對(duì)地?zé)豳Y源的利用顯得較為初級(jí)。

1.1  全球地?zé)崂矛F(xiàn)狀

地?zé)豳Y源的利用目前主要有兩大類，一是直接利用，二是地?zé)岚l(fā)電。

1）直接利用處于快速增長狀態(tài)

直接利用是指利用中低溫地?zé)豳Y源進(jìn)行采暖、制冷、醫(yī)療、旅游、工業(yè)烘干和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等。經(jīng)過多年的發(fā)展，地?zé)豳Y源的直接利用已經(jīng)從小范圍的獨(dú)立使用，逐步發(fā)展為大規(guī)模的應(yīng)用工程。

根據(jù)WGC的數(shù)據(jù)以及各個(gè)國家提供的資料，2015年世界范圍內(nèi)地?zé)豳Y源各種直接利用方式如圖1所示。可以看出近二十年來，各種地?zé)豳Y源直接利用量均有顯著的變化，特別是地源熱泵技術(shù)利用和供暖利用量增長十分迅速。

2）地?zé)岚l(fā)電增速平緩

和地?zé)嶂苯永孟啾龋責(zé)岚l(fā)電的增速較為緩慢。其主要原因是地?zé)岚l(fā)電投資成本高，技術(shù)難度大。再加上石油危機(jī)過后發(fā)達(dá)國家能源供應(yīng)保障程度增強(qiáng)，發(fā)展地?zé)岚l(fā)電的迫切性有所下降，造成地?zé)岚l(fā)電增速下降。

1.2  發(fā)展趨勢(shì)

在地?zé)嶂苯永梅矫妫鶕?jù)中國工程院的研究報(bào)告顯示，全球地?zé)豳Y源直接利用中長期內(nèi)將保持增長態(tài)勢(shì)。到2020年利用量達(dá)到160.5 GWt，2030年和 2050 年分別達(dá)到 456  GWt 和 800  GWt。2050 年之后將出現(xiàn)大發(fā)展，到 2100 年直接利用量將達(dá)到13 165 GWt。

地?zé)岚l(fā)電的發(fā)展節(jié)奏較地?zé)嶂苯永镁徛?。Bertani 等對(duì)地?zé)岚l(fā)電的預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，若不考慮干熱巖發(fā)電，到2050年全球地?zé)豳Y源發(fā)電裝機(jī)容量將達(dá)到70 GWe；若考慮干熱巖發(fā)電，到2050年地?zé)岚l(fā)電規(guī)模將達(dá)到140 GWe。2  政策在地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的功能分析

2.1  從發(fā)展歷史看，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展具有政府主導(dǎo)特點(diǎn)

20 世紀(jì) 70 年代爆發(fā)的石油危機(jī)是導(dǎo)致地?zé)岙a(chǎn)業(yè)在部分發(fā)達(dá)國家大發(fā)展的重要誘因。面對(duì)石油危機(jī)，石油消費(fèi)國加大替代能源發(fā)展力度，地?zé)岜煌浦涟l(fā)展前臺(tái)，這一時(shí)期國家政策發(fā)揮的作用可以說居功至偉。地?zé)岙a(chǎn)業(yè)自一開始就具有濃厚的時(shí)代特色，自20世紀(jì)90年代至2010年，地?zé)岚l(fā)電裝機(jī)容量以年均5%的速度增長。

而這一時(shí)期正好是地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策的密集出臺(tái)期?？v觀地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)地?zé)岙a(chǎn)業(yè)具有鮮明的政府主導(dǎo)與政策引領(lǐng)特點(diǎn)。分析各國的地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策并按照功能劃分，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策大致分為以下幾類。

1）通過立法對(duì)地?zé)豳Y源屬性進(jìn)行界定

對(duì)地?zé)豳Y源進(jìn)行充分合理的利用，首先要對(duì)其進(jìn)行明確的屬性界定。美國1970年出臺(tái)的《地?zé)嵴羝ā分袑⒌責(zé)豳Y源的范圍進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定并適當(dāng)予以擴(kuò)張，該法將蒸汽、熱水和其他副產(chǎn)品等均劃歸為地?zé)帷?

新西蘭在1991年頒布的《資源管理法》中規(guī)定溫度大于30攝氏度的地下水是地?zé)豳Y源，低于30攝氏度的是地下水。日本也有類似的規(guī)定。對(duì)地?zé)豳Y源屬性進(jìn)行準(zhǔn)確界定并以立法形式確定下來，有助于政府對(duì)地?zé)豳Y源開發(fā)利用的有效管理。

2）通過立法強(qiáng)制推進(jìn)地?zé)岚l(fā)電和地?zé)犭娤M(fèi)

開發(fā)利用地?zé)豳Y源較成功的國家，基本上都通過政府立法對(duì)本國地?zé)豳Y源開發(fā)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)端和消費(fèi)端進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)制。美國、日本以及部分歐洲國家均明文規(guī)定國家能源消費(fèi)比重中可再生能源必須占有一定比例，且有實(shí)施總量的具體目標(biāo)設(shè)定。這些國家的法律同時(shí)明確全社會(huì)范圍的公民和組織有開發(fā)利用可再生能源的責(zé)任和義務(wù)。美國的《可再生資源發(fā)電配額制度》、日本的《新能源特別措施法》均要求國內(nèi)電力公司必須開發(fā)一定量的新能源發(fā)電項(xiàng)目。

地?zé)豳Y源豐富的菲律賓于2008年12月通過了《可再生能源法》，促進(jìn)開發(fā)包括地?zé)嵩趦?nèi)的可再生能源發(fā)電事業(yè)是其重要內(nèi)容。印尼2003年制定了《地?zé)岱ā?，允許私人企業(yè)參與此前由國有企業(yè)主營的地?zé)衢_發(fā)業(yè)務(wù)。2005 年印尼政府制定了大規(guī)模地?zé)衢_發(fā)的進(jìn)程表并于2006年作為總統(tǒng)令發(fā)布。在此政策推動(dòng)下，印尼2006年至2008年地?zé)岚l(fā)電裝機(jī)容量增長至 1052 MW，增幅達(dá) 25%。

3）對(duì)地?zé)岙a(chǎn)業(yè)提供財(cái)稅支持和貸款擔(dān)保

美國在20世紀(jì)70年代建立國內(nèi)地?zé)岚l(fā)電產(chǎn)業(yè)基金之后，地?zé)岚l(fā)電一直在持續(xù)增長，此期間美國的地?zé)嵴咭惨恢痹谧儭?1世紀(jì)初《美國西部地?zé)犭娏τ?jì)劃》《美國地?zé)豳Y源恢復(fù)再投資法案》和《2007年先進(jìn)地?zé)崮苎芯颗c開發(fā)法案》等法案相繼出臺(tái)，對(duì)以往的各項(xiàng)法案進(jìn)行了必要的修訂，完善了原有的政策體系，進(jìn)一步增強(qiáng)了政策適應(yīng)性。政策目標(biāo)的核心在于鼓勵(lì)地?zé)峥碧?、地?zé)徙@井、地?zé)衢_發(fā)利用等方面的投入。政府意識(shí)到發(fā)展地?zé)岙a(chǎn)業(yè)僅僅靠鼓勵(lì)投資還不夠，還需要其他方面的配套措施。于是提供研發(fā)經(jīng)費(fèi)、示范補(bǔ)貼、減免稅款及發(fā)放貸款等許多優(yōu)惠措施應(yīng)運(yùn)而生。在這些政策的激勵(lì)下，私營企業(yè)投資地?zé)岚l(fā)電的積極性有所提升，部分地?zé)犭娬驹谶@一時(shí)期投產(chǎn)運(yùn)行。

美國、澳大利亞、奧地利、巴西、丹麥等國家還先后建立了公共效益基金以支持地?zé)衢_發(fā)。公共效益基金目的是為不能完全通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到目的的特定公共政策項(xiàng)目提供啟動(dòng)資金扶持。美國《地?zé)崮茉囱芯?、開發(fā)與示范法》第1144條授權(quán)財(cái)政部設(shè)立了“地?zé)豳Y源開發(fā)基金”。目前在美國政府收取的地?zé)嵬恋厥褂觅M(fèi)中，有25%專門作為地?zé)豳Y源開發(fā)利用的使用基金。

在稅收與補(bǔ)貼方面，GEA2012中提出支持政府開展長期針對(duì)地?zé)岬亩愂諆?yōu)惠計(jì)劃，通過多種方式促進(jìn)退稅的貨幣化。日本政府提出新建地?zé)岚l(fā)電站的政府財(cái)政補(bǔ)貼率由20%提高到30%。德國聯(lián)邦政府曾通過聯(lián)邦市場(chǎng)激勵(lì)計(jì)劃來籌集資金，以促進(jìn)供熱部門將更多的投資用于再生能源領(lǐng)域，2007 年該計(jì)劃資助的熱泵系統(tǒng)共 16.4 萬個(gè)，總額達(dá)到17億歐元。

在貸擔(dān)保方面，美國的《示范法》規(guī)定美聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)于基于資源評(píng)價(jià)、技術(shù)研究與開發(fā)、獲取地?zé)豳Y源權(quán)、商業(yè)生產(chǎn)、利用地?zé)徇M(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等投資行為均提供貸款擔(dān)保。自2008年開始，美國能源部為符合當(dāng)?shù)乩脳l件的地?zé)岬雀咝士稍偕茉醇夹g(shù)提供貸款擔(dān)保，受擔(dān)保主體可獲得的潛在資助額為100億美元。

4）實(shí)施地?zé)岚l(fā)電電價(jià)激勵(lì)政策

考慮到地?zé)岚l(fā)電成本相對(duì)較高，對(duì)地?zé)岚l(fā)電予以電價(jià)激勵(lì)是地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家的普遍做法。日本實(shí)行規(guī)定價(jià)格回售體制，規(guī)定電力公司必須以法定的價(jià)格購買可再生能源生產(chǎn)的電能；德國《可再生能源法案》第三條規(guī)定電網(wǎng)經(jīng)營商要優(yōu)先購買、連接和使用地?zé)岬瓤稍偕茉瓷a(chǎn)的電能，并有義務(wù)對(duì)電能供應(yīng)商進(jìn)行補(bǔ)償。

5）支持技術(shù)研發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大人才

培養(yǎng)力度政府鼓勵(lì)相關(guān)地?zé)峥蒲袡C(jī)構(gòu)、高校和相關(guān)實(shí)驗(yàn)室開展地?zé)嵊嘘P(guān)技術(shù)研究，為地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障。如日本組織電力公司負(fù)責(zé)人和相關(guān)學(xué)者等專家長期關(guān)注地?zé)峒夹g(shù)，瑞士政府委托蘇黎世大學(xué)與相關(guān)公司合作，推動(dòng)地源熱泵技術(shù)的發(fā)展，美國政府資助科研機(jī)構(gòu)完成地?zé)嵩鰪?qiáng)系統(tǒng)研發(fā)等。

此外，配套設(shè)施的完善是保障地?zé)豳Y源開發(fā)利用實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地?zé)衢_發(fā)利用發(fā)達(dá)的國家普遍重視對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行的技術(shù)改造，并逐步發(fā)展并擴(kuò)大地?zé)豳Y源用戶，形成地?zé)崂迷O(shè)施的規(guī)?；?，德國已制定熱網(wǎng)。

6）公共管理政策給予地?zé)岙a(chǎn)業(yè)支持

為實(shí)現(xiàn)地?zé)豳Y料共享，美國建立了國家數(shù)據(jù)中心，為加強(qiáng)人才培養(yǎng)建立了地?zé)峤逃?jiǎng)學(xué)金；德國提出了熱網(wǎng)優(yōu)先政策，規(guī)定使用地?zé)岬瓤稍偕茉垂┡钠髽I(yè)，擁有對(duì)熱網(wǎng)的優(yōu)先使用權(quán)；冰島為加強(qiáng)對(duì)地?zé)豳Y源開發(fā)利用的統(tǒng)一管理，由國家能源局、國家地質(zhì)調(diào)查局以及能源公司三方分工協(xié)作共同進(jìn)行管理。

2.2  地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策在未來地?zé)岚l(fā)展中依舊具有重要地位

目前的政策體系已經(jīng)對(duì)地?zé)岬闹苯永卯a(chǎn)生重要推動(dòng)，但是地?zé)岽蟀l(fā)展的關(guān)鍵在發(fā)電。和其他可再生能源相比，地?zé)豳Y源雖然具有供應(yīng)穩(wěn)定的特點(diǎn)，但是地?zé)岚l(fā)電的初投資高，投資周期長以及對(duì)項(xiàng)目選址有特殊要求的短板也很明顯。所以近幾年地?zé)岚l(fā)電的增長勢(shì)頭遠(yuǎn)不及可再生能源發(fā)電。

美國是全球最大的地?zé)岚l(fā)電國家，地?zé)豳Y源主要集中在西部，而這些地區(qū)同時(shí)也是風(fēng)能、太陽能資源的富集區(qū)。2015年，美國地?zé)岚l(fā)電幾乎沒有增長，而光伏發(fā)電量同比增長40%。同樣在西部，同樣是可再生能源，同樣享受可再生能源發(fā)電配額政策，而地?zé)岚l(fā)電卻落后于風(fēng)電和光伏發(fā)電，其根源就在于地?zé)岚l(fā)電存在的上述短板。因此，只有進(jìn)一步加大對(duì)地?zé)岚l(fā)電的發(fā)展扶持力度，地?zé)岚l(fā)電才可能出現(xiàn)發(fā)展的增量拐點(diǎn)。3  我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策